生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)典型經(jīng)驗(yàn)之一

做好“綠”“利”文章

——福建省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)保護(hù)者與受益者雙贏

福建是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要孕育地，也是踐行這一重要思想的先行省份。在福建工作期間，習(xí)近平同志親自領(lǐng)導(dǎo)、親手推動(dòng)了廈門(mén)筼筜湖治理、寧德念好山海經(jīng)、長(zhǎng)汀水土流失治理、武平集體林權(quán)改革、莆田木蘭溪治理、海上福州建設(shè)等一系列生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新實(shí)踐；2000年提出“生態(tài)省”建設(shè)的重要戰(zhàn)略，系統(tǒng)闡述了生態(tài)文明建設(shè)的理念思路；指出：“生態(tài)資源是福建最寶貴的資源，生態(tài)優(yōu)勢(shì)是福建最具競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)是福建最花力氣的建設(shè)”“任何形式的開(kāi)發(fā)利用都要在保護(hù)生態(tài)的前提下進(jìn)行，使八閩大地更加山清水秀，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)在資源的永續(xù)利用中良性發(fā)展”。

福建持之以恒地貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，成為最早實(shí)施長(zhǎng)汀水土治理、最早探索資源產(chǎn)權(quán)改革（林權(quán)改革）、最早試行水流域生態(tài)補(bǔ)償、最早實(shí)行海域有償使用、最早成立全國(guó)首個(gè)生態(tài)環(huán)境審判庭的省份，水、大氣、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量常年保持全優(yōu)。新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)，如何做好“綠”和“利”的辯證題？福建以創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為重點(diǎn)，以統(tǒng)籌各方資源參與生態(tài)保護(hù)為核心，以推動(dòng)綠色循環(huán)低碳發(fā)展為途徑，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互饋共贏，推動(dòng)“綠”“利”和諧共融、人與自然和諧共生，打造“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐樣板。

流域生態(tài)補(bǔ)償使省內(nèi)“綠水長(zhǎng)流”

2003年，福建省在全國(guó)率先啟動(dòng)九龍江流域上下游生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，之后試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。2015年1月，福建制定出臺(tái)《福建省重點(diǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償辦法》，在閩江、九龍江、敖江三個(gè)跨設(shè)區(qū)市重點(diǎn)流域的43個(gè)市縣開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償。2017年，福建對(duì)重點(diǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償辦法進(jìn)行了修訂，建立了覆蓋全省12條主要流域的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。跨設(shè)區(qū)市的閩江、九龍江、敖江流域由省級(jí)組織實(shí)施，不跨設(shè)區(qū)市的由有關(guān)設(shè)區(qū)市參照實(shí)施，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋。

在流域生態(tài)補(bǔ)償資金籌措上，福建采取省里支持一塊、市縣集中一塊的辦法。省財(cái)政每年安排重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合整治專項(xiàng)預(yù)算2.2億元用作流域生態(tài)補(bǔ)償資金，同時(shí)整合省級(jí)預(yù)算內(nèi)投資、庫(kù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展專項(xiàng)資金、大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金、省級(jí)新調(diào)整征收的水資源費(fèi)新增部分用作流域生態(tài)補(bǔ)償資金。重點(diǎn)流域范圍內(nèi)的市、縣根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，每年按照上一年度地方公共財(cái)政收入一定比例向省財(cái)政上解流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。2018年，福建下達(dá)重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金13.36億元，比上年度增加2.32億元；2019年下達(dá)補(bǔ)償資金14.75億元；2020年下達(dá)16.6億元。

圖1 九龍江流域

在流域生態(tài)補(bǔ)償資金分配上，將水質(zhì)指標(biāo)作為補(bǔ)償資金分配的主要因素，對(duì)水質(zhì)狀況較好、水環(huán)境和生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)大、節(jié)約用水多的市、縣加大補(bǔ)償，反之則少予或不予補(bǔ)償。同時(shí)，綜合考慮不同地區(qū)受益程度、保護(hù)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，在資金分配上向流域上游地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。

通過(guò)實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償，全省12條主要流域范圍內(nèi)的所有市、縣既是流域水生態(tài)的保護(hù)者，也是受益者，對(duì)加大流域水環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)投入承擔(dān)共同責(zé)任，成效十分顯著。2019年，福建省主要流域Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例96.5%，其中國(guó)考斷面Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例92.7%，高于國(guó)家“水十條”89.1%的考核要求；小流域Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例92.8%，同比提高8.2個(gè)百分點(diǎn)；市、縣級(jí)集中式生活飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率均達(dá)100%。

跨省流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)“一江清水流廣東”

發(fā)源于閩西的汀江，全長(zhǎng)300多公里，是韓江的重要支流，也是福建省流入廣東的最大河流，世代滋養(yǎng)著閩粵兩省多地人民。汀江水質(zhì)直接關(guān)乎廣東1000多萬(wàn)人的飲水安全，通過(guò)實(shí)施一批整治項(xiàng)目，2019年閩粵跨省界斷面水質(zhì)全部達(dá)到協(xié)議要求，“一江清水送廣東”成為現(xiàn)實(shí)。這樣的成績(jī)，得益于汀江—韓江橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的確立。

圖2 航拍上杭縣汀江水源地

2016年3月，福建與廣東簽署了汀江—韓江跨省上下游橫向流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，汀江一韓江成為全國(guó)第二個(gè)跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。閩粵兩省共同設(shè)立汀江—韓江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償資金，每年各出資1億元，根據(jù)水質(zhì)目標(biāo)達(dá)成情況撥付資金；中央財(cái)政依據(jù)考核目標(biāo)完成情況確定獎(jiǎng)勵(lì)資金，撥付給流域上游的福建省有關(guān)地區(qū)用于水污染防治工作。

與“下游補(bǔ)上游”的單向補(bǔ)償不同，汀江—韓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)行“雙向”補(bǔ)償獎(jiǎng)懲機(jī)制，即以雙方確定的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為考核依據(jù)，當(dāng)上游來(lái)水水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)時(shí)，由下游撥付資金補(bǔ)償上游；反之，則由上游賠償下游。2016年以來(lái)，累計(jì)投入汀江流域保護(hù)資金逾35億元，實(shí)施重點(diǎn)水環(huán)境整治項(xiàng)目240個(gè)。

閩粵兩省建立了省際溝通協(xié)商、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。兩省定期相互通報(bào)流域生態(tài)環(huán)境的突出問(wèn)題，對(duì)閩粵交界處企業(yè)開(kāi)展不定期聯(lián)合檢查，共同監(jiān)測(cè)、共享數(shù)據(jù)。對(duì)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行情況、水質(zhì)改善情況、項(xiàng)目建設(shè)情況、資金使用情況，及時(shí)開(kāi)展常態(tài)化績(jī)效評(píng)估，促進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制有效落實(shí)。

武平縣象洞鎮(zhèn)是生豬養(yǎng)殖大鎮(zhèn)，養(yǎng)殖高峰期全鎮(zhèn)生豬年存欄超過(guò)15萬(wàn)頭，象洞溪污染嚴(yán)重，出境水質(zhì)曾出現(xiàn)劣V類，百姓反映強(qiáng)烈，投訴不少。閩粵兩省簽署“治水”協(xié)議后，武平舉全縣之力開(kāi)展“百日會(huì)戰(zhàn)”，堅(jiān)持‘拆、轉(zhuǎn)、治、清、管’整治思路，抽調(diào)縣直部門(mén)260名業(yè)務(wù)骨干奔向治污一線，全天候駐各片區(qū)開(kāi)展工作，拆除豬舍2656戶，面積553萬(wàn)平方米，減欄生豬368750頭，象洞溪流域7個(gè)村成為“無(wú)豬村”，流域水質(zhì)迅速提升。同時(shí)，武平縣和象洞鎮(zhèn)政府大力引進(jìn)專業(yè)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和花卉種植觀光基地項(xiàng)目，解決了轉(zhuǎn)產(chǎn)問(wèn)題，也充分吸收了生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)退出后的富余勞動(dòng)力。摘掉了污染的帽子，兼顧生態(tài)環(huán)境和民生兩方面需求，武平在綠富雙贏的路上輕裝上陣，百姓拍手稱快。

象洞的變化，是龍巖治水的一個(gè)縮影，也是龍巖為汀江舊貌換新顏匯聚磅礴力量的寫(xiě)照。

商品林贖買(mǎi)激活“綠色不動(dòng)產(chǎn)”

2012年，福建省開(kāi)展重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位區(qū)劃工作，規(guī)定交通主干線兩側(cè)、城市周邊一重山、水源保護(hù)地等生態(tài)敏感脆弱地的商品林不得皆伐，只能適度擇伐。嚴(yán)格的限伐政策，讓林農(nóng)們守著商品林卻不能變現(xiàn)，“捧著金飯碗討飯吃”，生態(tài)保護(hù)壓力日增。

2017年，福建在全國(guó)首先開(kāi)展重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買(mǎi)等改革試點(diǎn)，沉睡已久的綠色資產(chǎn)得以喚醒。

直接贖買(mǎi)，錢(qián)從哪里來(lái)？根據(jù)摸底調(diào)查和評(píng)估測(cè)算，全省評(píng)估贖買(mǎi)參考價(jià)格為每畝3500元，贖買(mǎi)改革所需資金量很大。為此，福建積極探索建立以財(cái)政資金為主、受益者合理負(fù)擔(dān)、廣泛吸引社會(huì)資金參與的多元化資金籌集機(jī)制。2014年，永安市在全省率先啟動(dòng)重點(diǎn)區(qū)位商品林贖買(mǎi)改革。財(cái)政配套1500萬(wàn)元資金，同時(shí)發(fā)起成立非營(yíng)利性的生態(tài)文明建設(shè)志愿者協(xié)會(huì)，導(dǎo)入社會(huì)資本協(xié)同參與生態(tài)建設(shè)。第一年，志愿者協(xié)會(huì)募集資金超過(guò)1600萬(wàn)元。幾年下來(lái)，全市共募集志愿者資金6466萬(wàn)元，累計(jì)籌集資金1.19億元，完成重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買(mǎi)面積4.4萬(wàn)畝。武夷山市則從旅游景區(qū)門(mén)票收入中提取資金，對(duì)部分重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林，參照生態(tài)公益林的補(bǔ)償辦法，按年給予林農(nóng)一定補(bǔ)償資金。

除拓展資金來(lái)源渠道，各地還在贖買(mǎi)的基礎(chǔ)上，因地制宜地摸索出了租賃、置換、改造提升等多元方案。沙縣采取“我補(bǔ)貼，你來(lái)改”的辦法，林農(nóng)可按照商品林政策采伐原有效益低下的單樹(shù)種針葉林，采伐收入歸林農(nóng)所有，林業(yè)部門(mén)給予一定補(bǔ)貼。采伐完成后，林農(nóng)必須按約定進(jìn)行補(bǔ)植改造，營(yíng)造生態(tài)效益更高的鄉(xiāng)土闊葉樹(shù)種和混交林，以優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)。順昌縣依托縣國(guó)有林場(chǎng)，開(kāi)辦森林生態(tài)銀行，通過(guò)贖買(mǎi)、租賃、合作經(jīng)營(yíng)、托管等方式，收儲(chǔ)碎片化、分散化的林木、林地資源，形成優(yōu)質(zhì)森林資源資產(chǎn)包，促進(jìn)森林資源規(guī)?；?、集約的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)。

圖3 福建省森林覆蓋率連續(xù)40年居全國(guó)首位

重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買(mǎi)后，森林經(jīng)營(yíng)管理怎么做？永安市的答案是：對(duì)于有適宜的國(guó)有林場(chǎng)或國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)單位的，交由統(tǒng)一管護(hù)；對(duì)沒(méi)有合適森林經(jīng)營(yíng)單位的，探索通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式加強(qiáng)管護(hù)。永安市探索社會(huì)化服務(wù)，委托金盾森林資源管護(hù)有限公司負(fù)責(zé)贖買(mǎi)林的日常管護(hù)，每畝每年管護(hù)價(jià)格約4.35元，遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)方式。

實(shí)行商品林贖買(mǎi)，如何“不砍樹(shù)也致富”？福建各地不斷探索新路徑，打通綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)換的通道。永泰縣國(guó)有林業(yè)開(kāi)發(fā)公司以贖買(mǎi)林地入股，與福州市綠色金融投資管理有限公司聯(lián)合成立綠金（永泰）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資有限公司，雙方共同開(kāi)發(fā)林下種養(yǎng)、森林旅游、林業(yè)碳匯等項(xiàng)目，為贖買(mǎi)注入造血功能。永安市西洋鎮(zhèn)則利用贖買(mǎi)資金，改善交通條件，賦能鄉(xiāng)村振興。西洋鎮(zhèn)很多農(nóng)戶從事筍竹生產(chǎn)，但由于交通不便，運(yùn)輸成本居高不下。2016年，西洋鎮(zhèn)吉嶺村村里計(jì)劃新修一條3.3公里的水泥路，但資金缺口40多萬(wàn)元。通過(guò)贖買(mǎi)，村里的140畝人工商品林賣(mài)了40多萬(wàn)元。很快，全新的村道便修了起來(lái)，筍竹的運(yùn)輸成本一下降了一半多。

重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林通過(guò)贖買(mǎi)、租賃、置換等改革后，最終將逐步調(diào)整為生態(tài)公益林。公報(bào)顯示，2019年，福建全省森林面積811.58萬(wàn)公頃，森林覆蓋率66.8%，連續(xù)40年居全國(guó)首位。九市一區(qū)全部獲評(píng)國(guó)家森林城市、縣級(jí)城市全部獲評(píng)省級(jí)森林城市。作為生態(tài)優(yōu)等生，“清新福建”再次交上了一份亮眼的綠色答卷。

統(tǒng)籌補(bǔ)償資金改變“九龍治水”考核分配

2018年3月下旬，福建省政府辦公廳印發(fā)《福建省綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試行方案》，將《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃》劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬的縣（市）、以及納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助范圍的縣（市），共23個(gè)縣（市）納入省內(nèi)綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施范圍，探索實(shí)施績(jī)效掛鉤的補(bǔ)償制度。主要做法是：按比例統(tǒng)籌整合9個(gè)部門(mén)20個(gè)與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的專項(xiàng)資金，設(shè)立綜合性生態(tài)補(bǔ)償資金池，根據(jù)試點(diǎn)縣生態(tài)指標(biāo)考核結(jié)果，給予分檔獎(jiǎng)勵(lì)。

在考核方式上，綜合了林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利、住建、工信、自然資源、統(tǒng)計(jì)等8個(gè)部門(mén)的指標(biāo)，設(shè)置考核指標(biāo)11個(gè)，涵蓋了區(qū)域水質(zhì)、森林覆蓋率、空氣質(zhì)量等環(huán)境要素指數(shù)，污水處理、垃圾處理等生活環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)，以及工業(yè)能耗、農(nóng)田任務(wù)完成等區(qū)域發(fā)展績(jī)效的評(píng)估，兼顧了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)中方方面面，改變了傳統(tǒng)的“九龍治水”的考核及資金分配方式。

在補(bǔ)償方式上，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，補(bǔ)償資金與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)考核結(jié)果直接掛鉤，采用先預(yù)撥后清算的辦法，并加大對(duì)完成綜合性生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的正向激勵(lì)力度，倒逼各地從以往重完成工作量向注重績(jī)效結(jié)果轉(zhuǎn)變。探索權(quán)限下放，賦予實(shí)施縣安排項(xiàng)目和資金的自主權(quán)，支持實(shí)施縣與本級(jí)資金捆綁使用，針對(duì)本地生態(tài)環(huán)境的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)問(wèn)題，因地制宜制定實(shí)施方案和年度計(jì)劃，集中投入、綜合治理。

經(jīng)過(guò)一年多的試點(diǎn)，綜合補(bǔ)償機(jī)制成效初步顯現(xiàn)。23個(gè)實(shí)施縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，11項(xiàng)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)中有10項(xiàng)指標(biāo)明顯平均值好于或優(yōu)于以前年度水平。